我國填海造地土地使用權出讓制度研究

 

第一節 填海造地相關概念 

填海造地是人類主動改變海域自然屬性的社會活動，一般是指通過圈筑堤壩把灘地圍起來開墾并在所圈海域內填成土地的一種用海行為，是對海域的消耗性處分性使用。① 填海造地的過程涉及到將海域的性質發生不可逆的轉變，這使得填海造地的物權客體復雜。填海造地物權客體包括海域、土地、自然資源、環境，列舉如涉海的灘涂、海域、濕地、土地等，這些屬于資源、物，填海造地的海域、灘涂還與海上交通、海洋污染、海洋養殖和海洋漁業等相關。這些都使得填海造地的研究不能只局限于對海域使用權的取得上，而還要兼顧對其他客體的關注，如填海造地土地使用權。填海造地土地使用權對于很多人來說仍較為陌生，所謂的填海造地土地使用權，指的是在完成填海造地之后，將所造之地用于各個行業或者商業通途的一種權利。②填海造地土地使用權是一種特殊的土地使用權，該使用權是在土地使用權進行演變之后的一種權利形式。因此，想要對填海造地土地使用權進行理解，需要先對土地使用權進行理解。土地使用權指的是單位或者個人，在法律允許的框架下對國有土地或集體土地享有的一種權利，具體表現為占有土地及使用土地，此外還有收益及有限處分土地的權利。 但對于海域使用權人而言，其在填海造地之后，并不意味著其就能獲得土地使用權，而是需要經過相關管理部門的確認及登記等程序之后才能獲得。填海造地土地使用權的最終目的是填海造地，并在這基礎上獲得所增加的新土地使用權利。

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第二節 填海造地土地使用權法律性質分析

我國不允許土地私有，填海造地所形成的土地均歸國家所有，《海域使用管理法》第 32 條第 1 款規定：“填海項目竣工后形成的土地，屬于國家所有。”即不論填海造地所形成的土地是農業用途還是非農業用途，都歸國家所有。但是法不溯及既往，在《海域使用管理法》生效之前，由農村集體組織或者村民經營的養殖用海，屬于集體所有。①那么對于已經由集體取得海域所有權的海域形成的土地如果仍歸國家所有，勢必與誰開發誰受益的原則相沖突。 海域使用法明確了填海造地的土地國家所有權，也在學界上起到了定紛止爭的作用。填海造地是改變海域性質的方式，使海域變更為土地，其主體并未變更，因為海洋資源屬國家所有。但是這種一刀切的方式卻與我國的土地管理法及物權法相沖突。如上述由集體享有使用權的海域上進行的填海造地，集體所有的灘涂上填海屬于添附，此時形成的土地也應由集體所有，所以此時的土地一刀切歸為國家所有難免有些生硬。 同時，“填海造地土地屬于國家所有”又有憲法上與民法上兩種理解，在憲法上國家所有即全體人民共同所有，而民法上的所有就是國家即擁有填海造地土地的所有權。若按照憲法理解，填海造地土地屬于全民共享，那是不是就是集體的概念，也就是說集體仍然可以享有填海造地形成土地的利益。而若按民法理解，填海造地土地國家所有即由國家行使使用收益處分的權利，也就是使用權也屬于國家所有。但無論是基于何種理解，都會導致填海造地的土地所有權被架空，土地利益無法被維護，填海造地的行為也勢必會造成當地漁民的生活會受到較大破壞而亟需補償。 填海造地土地所有權應當展現這類土地承載的資源利益全民所有的特性，而且要讓所有個體獲得利益。怎么通過法律獲得實現全民共享此類土地利益，第一關涉到此類土地的管理成本，第二要確保全體民眾都可以享受到填海造地所得的利益。從其管理角度來說，全民把填海造地的權益授予了國家，由國家代為行使，因此國家應當確保其所得利益歸于全民，讓所有公民都能享受到該項利益。利益歸于國家所有，并不代表利益就屬于政府，能夠給私人支配。填海造地的利益歸于國家，這部分收益不屬于政府，也不屬于任一部門、機關和個人，這樣可以有效的防止國有資產的流失。 

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第二章 填海造地土地使用權出讓制度立法現狀及困境

 

第一節 填海造地土地使用權出讓制度立法現狀

由于陸地資源的有限，我國出現了一些填海造地行為。目前我國并沒有針對填海造地專門的立法規定，但是有一些法律對于填海土地使用權的出讓已經有了一定的規定，這些法律包括：《物權法》、《土地管理法》、《城鄉規劃法》、《海域使用管理法》等。 在我國物權法中規定了用于建設的土地使用權的出讓方法包括轉讓和劃撥兩種方式。其中出讓土地使用權具體是指：對于可以進行經營項目的土地和可以有多種用途的土地，應該采用市場價格競爭的方式，通過公開招標、拍賣、掛牌等方式進行使用權的出讓。這樣通過市場競爭的方式，有利于實現土地資源的有效利用和合理配置。利用劃撥的方式對建設用地的使用權進行配置，要注意土地的用途必須嚴格遵守相關的法律法規，不得在法律規定的范圍之外隨意更改土地用途。① 《土地管理法》已經明確提出了土地的使用應該通過公開競價出讓的方式還是劃撥的方式，并且明確了選擇的標準，即如果企業將土地用作建設用途，則企業必須通過公開競價的方式獲得土地的使用權；另外對于與用作建設用途的土地也可以通過劃撥的方式獲得，但是必須符合幾個條件，包括：第一，土地用于建設政府辦公地點和武裝設施用地；第二，土地用于城市規劃的設施建設和非盈利項目的建設；第三，政府支持的實驗基地、文化設施用地等；第四，一些在制度條款約束下的特殊用途的土地。

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第二節 填海造地土地使用權出讓制度困境

填海造地土地使用權的沖突主要來源于海域部門與土地部門的配合失靈，從法理上講，就是填海造地海域使用權到土地使用權的銜接缺位。填海造地海域使用權的取得與對海洋性質的改變，到土地使用權的取得與土地使用權的流轉，這一系列物權變動均需要法律的保障與支撐。我國現行《土地管理法》對土地的登記與利用做出了明確規定，登記造冊需要經過土地調查，查清土地資源的利用狀況，而海域使用權的取得至土地使用權的獲得這一路徑顯然與土地的登記造冊不符，實踐中也很難確定填海造地的范圍，而且填海造地形成的土地大都沒有經過城市建設部門的規劃便獲得，其今后的規范及利用都會出現很大程度上的失據。海域使用權的取得方式與法定要件顯然與之不同，而由于未為實施過土地使用權取得程序，如主管部門的審查與用地預審以及建設用地批準書、土地劃撥決定書等，使得填海造地海域使用權與土地使用權無法銜接，使得填海造地使用權的取得無法正名，這也是填海造地土地使用權出讓困境產生的直接原因。

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第三章 完善填海造地土地使用權出讓制度的建議 ........... 17 

第一節   在現有法律基礎上出臺《填海造地管理法》 ...... 17 

一、堅持現有的國家土地所有權作為制度基礎 ........... 17 

二、堅持可持續利用原則 ........... 17 

三、借鑒其他自然資源物權法律法規形成獨立的物權體系 .......... 17 

第二節  根據不同土地使用權性質確定土地使用權出讓方式 .......... 18 

一、符合劃撥條件的直接獲得土地使用權 ...... 18 

二、經過海域使用權招拍掛的直接獲得土地使用權 ....... 18 

第三節  建立統一的海域與土地使用權整體出讓制度 ....... 19 

第四節  完善臨海漁民填海利益共享機制 ........ 21 

一、完善環評與聽證程序 ........... 21 

二、臨海漁民利益補償、分配方案 ............ 22 

三、對集體使用權人利益的傾斜保護 .......... 22  

 

第三章 完善填海造地土地使用權出讓制度的建議

 

第一節   在現有法律基礎上出臺《填海造地管理法》

自然資源國家所有權的證成為填海造地土地用益物權的創設提供了可能性。將自然資源國家所有權界定為具有民法性質的所有權，為填海造地“國家所有權——私人用益物權”的法律制度安排提供了可能。在對物的使用方式上，不一定并且也不可能總是由所有權人來完成。事實上，在很多情況下，所有權人通過特定方式將其所有之物交與他人加以使用并收益，從而使物上價值得以充分及時的實現。因此，在民法上自然資源物權的實現方式上，可以設置用益物權來解決自然資源所有與利用之間的矛盾。而要研究填海造地土地用益物權，必須以界定自然資源所有權即界定填海造地土地所有權的歸屬為前提。填海造地土地用益物權與其他自然資源用益物權相同，作為用益物權的一種，屬于他物權的范疇。他物權必然產生于自物權，自物權是他物權的母權，這種模式建立在自然資源國家所有權的民法性質框架下，也就是說，填海造地土地用益物權只要是建立在自然資源所有權民法性質的基礎上，就可以適用自然資源用益物權的體系規定，而且可以為“填海造地土地所有權——填海造地土地使用權”的模式提供合法依據。填海造地會導致周邊環境發生改變，使附近海域受到破壞，無論是荷蘭還是日本，都已經意識到填海造地的代價，開始尋求陸地與海洋的平衡，尋求經濟利益與自然的平衡。過分的填海造地的代價是巨大的，必須堅持可持續利用原則，把握好填海造地與環境保護之間的平衡，才能實現人與自然的和諧發展。人與自然和諧發展的關鍵就是要保護海洋的可再生能力，使海洋資源不至于過度消耗，是海洋的自凈能力能夠得以維持。我們應改變過去只重視增長數量,不重視增長的質量和效益,以消耗大量自然資源特別是不可再生資源來換取經濟增長的發展模式。在強調發展的同時,應注意加強對自然資源的保護、提高資源的利用效益、以可持續的方式利用不可再生資源、積極尋找或開發有利于人類社會可持續發展的替代資源。實現自然資源的利用與保護以及經濟發展能夠得以兼顧。 

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結    語

 

填海造地土地使用權出讓制度的完善應從法律和管理兩個方面來同步進行，法律上，應該構建填海造地專門立法，尤其是由海域使用權換領土地使用權證上的銜接問題，應由專門的法律加以規定，使填海造地使用權出讓可以直接適用土地管理法的規定；另一方面是要完善對填海造地程序方面的法律設計，無論是對于已生成的土地，還是現已實現換證的土地，法律上都應有明確的適用規則加以規范。 另一個層面，是填海造地土地管理制度上的設計，應結合實踐中的填海造地土地使用權出讓制度的成功經驗，根據不同土地使用權性質確定土地使用權出讓方式：對于符合劃撥條件的直接獲得土地使用權，對于其他填海造地行為應采取海域使用權與土地使用權整體出讓制度；同時制度層面還要解決土地如何規劃——按城鄉規劃法，由規劃部門土地部門協同海洋部門制定規劃，如何評估——嚴格按環評標準建設，重視聽證，對附近居民如何補償——統一定價、優先受讓權等。    

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參考文獻(略)