鎮江市公私合營養老機構運營狀況及發展對策管理研究
時間：2020-05-15 來源：51mbalunwen
本文是一篇運營管理論文，本文以鎮江市養老機構為例，對公私合營養老機構模式進行了研究。從鎮江市開展公私合營養老機構模式的發展中可以看出，這一模式的探索是具有積極意義的，但同時這一運營模式的完善也不是可以一蹴而就。在調查中我們就能夠看到，機構運營資金短缺、政策資金支持較弱、養老機構專業化保障能力不足、護工隊伍能力化建設不強等問題依然凸顯。
第 1 章 緒論
1.1 研究背景及意義
1.1.1 研究背景
黨的十九大報告中提出積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。人口老齡化已成為世界性問題，它將對人類社會的發展帶來持久而深刻的影響。近年來我國呈現老年人總量最多，老齡化增速最快的特征，我國已成為世界上人口老齡化程度較高的國家之一。建立完善滿足眾多老年群眾養老的服務體系、化解人口老齡化引發的眾多社會問題，事關數億百姓切身利益與福祉，影響國家的進一步發展，養老問題要花大氣力來應對。
第 3 章 鎮江養老機構運營基本情況 ...................... 19
3.1 鎮江市公私合營養老機構簡況 .................................... 19
3.1.1 入住率及床位空置率情況 ................................... 24
3.1.2 護理人員、志愿者隊伍情況 ......................... 25
第 4 章 公私合營機構運營中存在的問題及原因分析 .................................. 32
4.1 公私合營養老機構運營中存在的問題 ................................ 32
4.1.1 組織架構不完善、管理滯后 .......................................... 32
4.1.2 資金流動性差、收益低，盈利周期長 ................................ 33
第 5 章 公私合營養老機構發展對策研究 ...................................... 43
5.1 健全管理體制，搭建更好健全的組織架構 ............................... 43
5.1.1 政府應建立完善的體制機制 .................................... 43
5.1.2 引入第三方評估機構 ..................................... 43
第 5 章 公私合營養老機構發展對策研究
5.1 健全管理體制，搭建更好健全的組織架構
5.1.1 政府應建立完善的體制機制
鎮江市《關于進一步促進養老服務業發展的若干措施》中指出，在規范養老機構建設方面，在促進養老機構發展方面，辦法提出放寬已舉辦養老機構補辦設立許可條件、簡化新舉辦養老機構登記許可程序、規范養老機構管理和加快公辦養老機構改革等四項措施。文件規定，對于原先不被允許的，處于閑置狀態的廠房、學校和社區用房進行養老服務設施改造，這次文件頒發之后就可以把這條途徑打通。以制度為準繩，從而達到全市養老機構越來越規范化。
公私合營的模式多樣，政府和市場之間的合作方式也存在的差異，但是其目的都是為老年群體提供福利性幫助。這就要求政府從制度的角度出發，做好頂層設計，強調監管的必要性和規范性，建立健全準入機制、淘汰機制，以產生“鯰魚效應”，從而倒逼公私合營養老機構的競爭力。加快建設具有專業化、規范化、平等化的公私合營養老機構行業標準，對不符合要求規范的養老機構實行一票否決制，凈化養老市場環境，從而推動公私合營養老機構健康有序發展。
隨著公私合營養老機構參與主體的增多，如何保障養老機構服務質量、如何保證養老機構為老年群體謀福利的初心，成為政府和社會較為關注的問題。公私合營養老機構因其模式的特殊性，政府既是投資者、運營者，也是行業運行秩序的監督者，在這監管過程中，會造成一定的不公正性。就目前的狀況看，市場還較為缺乏第三方評估機制。
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第 1 章 緒論
1.1 研究背景及意義
1.1.1 研究背景
黨的十九大報告中提出積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展。人口老齡化已成為世界性問題，它將對人類社會的發展帶來持久而深刻的影響。近年來我國呈現老年人總量最多，老齡化增速最快的特征，我國已成為世界上人口老齡化程度較高的國家之一。建立完善滿足眾多老年群眾養老的服務體系、化解人口老齡化引發的眾多社會問題，事關數億百姓切身利益與福祉，影響國家的進一步發展，養老問題要花大氣力來應對。
國家統計局發布最新人口數據，截止 2018 年，全國 60 周歲及以上人口 24949萬人，占總人口數量的 17.9%，其中 65 周歲及以上人口 16658 萬人，占總人口數量的 11.9%。中健聯盟產業研究中心根據我國老年人口的增長趨勢，對未來三年 60 歲以上的老年人口進行預測，
2019 年 60 歲以上老年人口預計增長 727 萬；2020 年 60 歲以上老年人口預計增長 603 萬；2021 年 60 歲以上老年人口預計增長 521 萬；2022 年 60 歲以上老年人口預計增長將比 2021 年多一倍。2013-2018年中國 60 周歲及以上人口統計情況，見圖 1-1：
.............................1.2 國內外研究綜述
1.2.1 國外研究綜述
（1）養老模式的研究
安東尼?吉登斯（2000）指出，第二次世界大戰后到 70 年代初期這一時期， “福利國家”飛速發展，政府在養老事業領域中占據著主導地位。與此同時帶來的是，福利開支也急劇增加，長此以往已使得一部分國家的財政水平難以承受。但隨著人口老年化率的不斷上升，政府在社會保障養老事業中的職能也逐漸發生了轉變，由初期占據主導地位轉變為輔助角色，私營養老機構發揮的作用逐漸提高[5]。 Charlotta（2010）論述到，西方國家的人民家庭觀念及對家庭的依賴度相比東方國家要低很多，特別是發達的資本主義國家，國家經濟實力雄厚、市場化發展較為完善，這些國家就形成了一種共同的觀念，那便是要調動市場的積極性，充分發揮社會養老的作用，而政府的職能則逐步轉變為為老年群體提供最低生活水平的保障[6]。
1.2.1 國外研究綜述
（1）養老模式的研究
安東尼?吉登斯（2000）指出，第二次世界大戰后到 70 年代初期這一時期， “福利國家”飛速發展，政府在養老事業領域中占據著主導地位。與此同時帶來的是，福利開支也急劇增加，長此以往已使得一部分國家的財政水平難以承受。但隨著人口老年化率的不斷上升，政府在社會保障養老事業中的職能也逐漸發生了轉變，由初期占據主導地位轉變為輔助角色，私營養老機構發揮的作用逐漸提高[5]。 Charlotta（2010）論述到，西方國家的人民家庭觀念及對家庭的依賴度相比東方國家要低很多，特別是發達的資本主義國家，國家經濟實力雄厚、市場化發展較為完善，這些國家就形成了一種共同的觀念，那便是要調動市場的積極性，充分發揮社會養老的作用，而政府的職能則逐步轉變為為老年群體提供最低生活水平的保障[6]。
Michael.J.Stoil（2000）指出，伴隨西方國家及亞洲相對發達的國家步入老齡化社會，市場的作用則表現的更加明顯。而政府對社會組織和相關機構提供支持和幫助的方式則更多的以協調、促進、監督等方式為主 [7]。非營利組織的加入、行業協會、志愿者的參與也是政府大力鼓勵與提倡的。一些亞洲國家，如日本，在這些國家中，受傳統文化等因素影響，家庭觀念較重，家庭成員之間注重彼此間的照顧、陪伴、關愛，因此亞洲發達國家的養老模式大多以為居家養老為主，而歐美等西方國家則更傾向于在居民社區內形成社區化、區域化的社區養老模式。
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第 2 章 相關概念和理論基礎
2.1 公私合營養老機構相關概念
2.1.1 養老機構
養老機構是社會養老專有名詞，是指為老年人提供集中居住和照料服務的機關。養老機構可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。養老機構服務的主要對象是老年人，提供全人、全員、全程的服務。“全人”指的是除了提供衣、食、住、行方面的保障以外，還需滿足醫療保障、疾病預防、精神慰藉等方面的需求。“全員”指養老機構的全體人員全身心的為老年人提供服務。“全程”指的是，從老年人進入養老院到離開的全部時間，都需要提供高標準的服務。
目前我國養老機構主要以私營、公辦這兩類為主，但這兩種形式都各自存在著一些弊病，“公私合營”養老機構這一概念的提出，就是基于以上三種形式的整合。國家設立養老專項資金，各級地方政府吸引私營企業的進入養老服務市場，更多的讓利私企、提升私有資本的投入，從而使老年群體獲得更多優質的養老資源。
2.1 公私合營養老機構相關概念
2.1.1 養老機構
養老機構是社會養老專有名詞，是指為老年人提供集中居住和照料服務的機關。養老機構可以是獨立的法人機構，也可以是附屬于醫療機構、企事業單位、社會團體或組織、綜合性社會福利機構的一個部門或者分支機構。養老機構服務的主要對象是老年人，提供全人、全員、全程的服務。“全人”指的是除了提供衣、食、住、行方面的保障以外，還需滿足醫療保障、疾病預防、精神慰藉等方面的需求。“全員”指養老機構的全體人員全身心的為老年人提供服務。“全程”指的是，從老年人進入養老院到離開的全部時間，都需要提供高標準的服務。
目前我國養老機構主要以私營、公辦這兩類為主，但這兩種形式都各自存在著一些弊病，“公私合營”養老機構這一概念的提出，就是基于以上三種形式的整合。國家設立養老專項資金，各級地方政府吸引私營企業的進入養老服務市場，更多的讓利私企、提升私有資本的投入，從而使老年群體獲得更多優質的養老資源。
當前，我國公私合營養老機構以公建民營、公辦民營、私營公助、政府購買服務這四種方式為主。
公建民營，指的是政府在籌備建設養老院之初，就轉變投資運營方式，由政府牽頭，民間資本私營企業直接負責建設經營。具體可以通過承包、租賃、委托經營等方式，將政府擁有所有權，但尚未投入使用的設施的經營權交付給私營企業的一種經營模式。
公辦民營，指的是對已經運營的公辦養老機構進行改革，在原有的基礎上，通過市場化運作，引入民間資產私營企業來管理運作，從而提升養老機構的管理運作水平，符合市場化的需要。
私營公助，指的是私營企業建設或經營各種社會事業項目，政府給予資金扶持的一種建設模式。
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2.2 相關理論
2.2.1 福利多元主義
福利多元主義是指社會福利可以由公共部門、盈利組織、非盈利組織、家庭和社區共同負擔政府角色轉，變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理的仲裁者以及促進其他部門從事服務供給的角色，其中兩個最主要的方面是參與和分權。
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公建民營，指的是政府在籌備建設養老院之初，就轉變投資運營方式，由政府牽頭，民間資本私營企業直接負責建設經營。具體可以通過承包、租賃、委托經營等方式，將政府擁有所有權，但尚未投入使用的設施的經營權交付給私營企業的一種經營模式。
公辦民營，指的是對已經運營的公辦養老機構進行改革，在原有的基礎上，通過市場化運作，引入民間資產私營企業來管理運作，從而提升養老機構的管理運作水平，符合市場化的需要。
私營公助，指的是私營企業建設或經營各種社會事業項目，政府給予資金扶持的一種建設模式。
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2.2 相關理論
2.2.1 福利多元主義
福利多元主義是指社會福利可以由公共部門、盈利組織、非盈利組織、家庭和社區共同負擔政府角色轉，變為福利服務的規范者、福利服務的購買者、物品管理的仲裁者以及促進其他部門從事服務供給的角色，其中兩個最主要的方面是參與和分權。
福利多元主義（welfare pluralism），最早由沃爾芬登在《志愿組織的未來》報告中提出，這一報告主張將福利多元化這一理論，運用到英國福利體系實踐中[40]。
羅斯在《相同目標、不同角色，論政府對福利多元的貢獻》中，首次明確論述了“福利多元”一詞。他提出家庭、市場和國家是社會中福利的主要來源，其中國家是社會福利提供的主要貢獻者[41]。
依瓦斯在羅斯的研究基礎上，提出福利多元的新模式，他認為應將福利的研究放置于政治、文化和經濟背景中，并形成與之對應的組織形式、關系結構與價值。在之后的研究中，伊瓦斯修正了其福利三角理論的研究框架，提出了四分法的研究方法。他提出社會福利的提供主體有四個：國家、民間社區、社會和市場。它們共同組成了社會的福利系統[42]。社會福利提供主體關系，見圖 2-1:：
在后續的研究中，約翰遜系統的研究了福利多元主義理論的概念。他提出，市場和非政府組織也可以成為福利供給的主體，而非僅僅政府作為供給主體的唯一存在。他同時也指出，不同的項目，供給主體也可以不同，這由這項福利項目的性質所決定[43]。
羅斯在《相同目標、不同角色，論政府對福利多元的貢獻》中，首次明確論述了“福利多元”一詞。他提出家庭、市場和國家是社會中福利的主要來源，其中國家是社會福利提供的主要貢獻者[41]。
依瓦斯在羅斯的研究基礎上，提出福利多元的新模式，他認為應將福利的研究放置于政治、文化和經濟背景中，并形成與之對應的組織形式、關系結構與價值。在之后的研究中，伊瓦斯修正了其福利三角理論的研究框架，提出了四分法的研究方法。他提出社會福利的提供主體有四個：國家、民間社區、社會和市場。它們共同組成了社會的福利系統[42]。社會福利提供主體關系，見圖 2-1:：
在后續的研究中，約翰遜系統的研究了福利多元主義理論的概念。他提出，市場和非政府組織也可以成為福利供給的主體，而非僅僅政府作為供給主體的唯一存在。他同時也指出，不同的項目，供給主體也可以不同，這由這項福利項目的性質所決定[43]。
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第 3 章 鎮江養老機構運營基本情況 ...................... 19
3.1 鎮江市公私合營養老機構簡況 .................................... 19
3.1.1 入住率及床位空置率情況 ................................... 24
3.1.2 護理人員、志愿者隊伍情況 ......................... 25
第 4 章 公私合營機構運營中存在的問題及原因分析 .................................. 32
4.1 公私合營養老機構運營中存在的問題 ................................ 32
4.1.1 組織架構不完善、管理滯后 .......................................... 32
4.1.2 資金流動性差、收益低，盈利周期長 ................................ 33
第 5 章 公私合營養老機構發展對策研究 ...................................... 43
5.1 健全管理體制，搭建更好健全的組織架構 ............................... 43
5.1.1 政府應建立完善的體制機制 .................................... 43
5.1.2 引入第三方評估機構 ..................................... 43
第 5 章 公私合營養老機構發展對策研究
5.1 健全管理體制，搭建更好健全的組織架構
5.1.1 政府應建立完善的體制機制
鎮江市《關于進一步促進養老服務業發展的若干措施》中指出，在規范養老機構建設方面，在促進養老機構發展方面，辦法提出放寬已舉辦養老機構補辦設立許可條件、簡化新舉辦養老機構登記許可程序、規范養老機構管理和加快公辦養老機構改革等四項措施。文件規定，對于原先不被允許的，處于閑置狀態的廠房、學校和社區用房進行養老服務設施改造，這次文件頒發之后就可以把這條途徑打通。以制度為準繩，從而達到全市養老機構越來越規范化。
公私合營的模式多樣，政府和市場之間的合作方式也存在的差異，但是其目的都是為老年群體提供福利性幫助。這就要求政府從制度的角度出發，做好頂層設計，強調監管的必要性和規范性，建立健全準入機制、淘汰機制，以產生“鯰魚效應”，從而倒逼公私合營養老機構的競爭力。加快建設具有專業化、規范化、平等化的公私合營養老機構行業標準，對不符合要求規范的養老機構實行一票否決制，凈化養老市場環境，從而推動公私合營養老機構健康有序發展。
隨著公私合營養老機構參與主體的增多，如何保障養老機構服務質量、如何保證養老機構為老年群體謀福利的初心，成為政府和社會較為關注的問題。公私合營養老機構因其模式的特殊性，政府既是投資者、運營者，也是行業運行秩序的監督者，在這監管過程中，會造成一定的不公正性。就目前的狀況看，市場還較為缺乏第三方評估機制。
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第 6 章 研究結論
本文以鎮江市養老機構為例，對公私合營養老機構模式進行了研究。從鎮江市開展公私合營養老機構模式的發展中可以看出，這一模式的探索是具有積極意義的，但同時這一運營模式的完善也不是可以一蹴而就。在調查中我們就能夠看到，機構運營資金短缺、政策資金支持較弱、養老機構專業化保障能力不足、護工隊伍能力化建設不強等問題依然凸顯。
針對以上這些問題，政府、民間資本、社會群體是不能割裂開去面對的，政府是公私合營養老機構的發起者，民間資本是公私合營養老機構的主要經營者，社會群體是公私合營養老機構的使用者和受益者，這三者相互影響，共同促進了公私合營養老機構模式的實現與發展。
公私合營養老模式順應了我國養老模式的發展潮流，是政府計劃性與市場靈活性的有機結合，有助于盤活整個養老市場，帶動養老產業推陳出新，其具有極強的操作性與可持續發展性。但是我們依然需要清晰的認識到，光靠一個模式的發展并不能完全解決中國日益嚴峻的老齡化及養老問題，這需要政府配套其它政策措施，共同將我國養老事業做大做強。
參考文獻（略）
本文以鎮江市養老機構為例，對公私合營養老機構模式進行了研究。從鎮江市開展公私合營養老機構模式的發展中可以看出，這一模式的探索是具有積極意義的，但同時這一運營模式的完善也不是可以一蹴而就。在調查中我們就能夠看到，機構運營資金短缺、政策資金支持較弱、養老機構專業化保障能力不足、護工隊伍能力化建設不強等問題依然凸顯。
針對以上這些問題，政府、民間資本、社會群體是不能割裂開去面對的，政府是公私合營養老機構的發起者，民間資本是公私合營養老機構的主要經營者，社會群體是公私合營養老機構的使用者和受益者，這三者相互影響，共同促進了公私合營養老機構模式的實現與發展。
公私合營養老模式順應了我國養老模式的發展潮流，是政府計劃性與市場靈活性的有機結合，有助于盤活整個養老市場，帶動養老產業推陳出新，其具有極強的操作性與可持續發展性。但是我們依然需要清晰的認識到，光靠一個模式的發展并不能完全解決中國日益嚴峻的老齡化及養老問題，這需要政府配套其它政策措施，共同將我國養老事業做大做強。
參考文獻（略）
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